La situación de la revisión de la Directiva Euroviñeta

La Unión Europea aprobó en 2006 la Directiva 38 de modificación de otra Directiva de 1999 conocida con el nombre de la Euroviñeta. En este año 2008 se encuentra en curso un nuevo proyecto de revisión de la directiva vigente, con el objetivo primordial de introducir la tasación de los costes externos. Se prevé que a finales de año se disponga ya de la directiva aprobada. La Directiva de 2006 vino a armonizar lo que países como Alemania y Austria habían impulsado por su cuenta. En 2007 Chequia inició el cobro de tasas basadas en la distancia. La directiva regula la forma en que se han de tasar a los camiones para recuperar parte de los costes directos producidos sobre las infraestructuras. La tasación sobre los costes externos, también conocidos como externalidades, se dejaba para una posterior revisión, que es precisamente la que en estos momentos se encuentra en curso.

En lo que respecta a los planes de futuro, lo cierto es que muchos gobiernos europeos están estudiando la aplicación de las previsiones de la Directiva de 2006. El paso más importante en la implantación de la Euroviñeta basada en la distancia lo ha dado Francia anunciando su implantación el año 2010 en Alsacia, para combatir los efectos laterales de la desviación de tráficos que se producen desde Alemania, y en 2011 al resto del país. Eslovaquia la empezará a aplicar en 2009.

La situación de más inequidad en el momento de la tasación se produce en los países que tienen autopistas de peaje, pero sólo en una parte de su territorio, como es el caso de España, donde la red de autopistas de peaje está bien implantada únicamente en el cuadrante nororiental (Cataluña, corredor del Ebro, Euskadi y País Valenciano). Por el contrario, en países como Francia o Italia la red de autopistas de peaje está mucho mejor repartida sobre todo el territorio nacional. En estos países los camiones que circulan por autopistas de peaje ya están internalizando una parte muy significativa de sus costes internos de funcionamiento, aunque no lo hacen con los costes externos. También se da con mucha frecuencia desviaciones de tráfico por la red libre de autovías para evitar el pago de peaje. Dos casos muy conocidos de esta práctica en Cataluña son los constituidos por el paso de camiones por el eje transversal C-25 (en curso de conversión a autovía) que une la Jonquera con el eje Lérida-Zaragoza-Madrid, ahorrándose de pagar el peaje del sistema de autopistas la AP-7/AP-2, o en el caso de la A-2 entre Barcelona y Lérida .

La Directiva 2006/38 no obliga a los Estados Miembros a introducir un peaje a los camiones, sino que regula la forma en que los Estados Miembros que lo deseen, puedan aplicar la tasación basada en la distancia en camiones de más de 3,5 toneladas y sobre la red transeuropea de carreteras TEN-R. También convalida el marco legal de 1999 que regulaba las viñetas basadas en el tiempo. Es importante señalar que la Directiva deja también libertad a los Estados Miembros para decidir sobre cualquier plan de tarificación en las carreteras fuera del ámbito de la Directiva siempre que se apliquen las normas generales del Tratado de la Unión, en particular los principios de no discriminación y proporcionalidad. Se establece que los ingresos de los peajes (tasa media ponderada) no podrán exceder los costes de infraestructura. Otras características importantes son que se permite a los Estados Miembros imponer ‘tasas reguladoras’ para combatir la congestión y la contaminación, que se añaden a la tarifa media ponderada, y crea dos tipos de territorios sobre los que se puede establecer un recargo, las áreas congestionadas metropolitanas y las zonas de montaña. Se permite a los Estados Miembros decidir como se han de utilizar los ingresos de peajes y otras tasas, a pesar que recomienda que los ingresos se usen para beneficiar el sector del transporte y para optimizar el conjunto del sistema de transporte, es decir, no solo para carreteras.

Por los resultados conseguidos, el caso más exitoso en la imposición de tasas a los camiones ha sido el de Suiza. De hecho se considera que la política suiza de tasación a los camiones ha sido el estímulo para que la UE acabe aprobando la Directiva de 2006. La tasación suiza se extiende sobre tota su red de carreteras y sobre todos los vehículos de más de 3,5 toneladas, y constituye una experiencia de gran valor, ya que ofrece un sistema importante de indicación de los impactos sobre la economía y el medio ambiente que se puede esperar de la internalización de los costes internos y externos a través de un sistema de tasación a los camiones. En el país alpino se había producido un rápido crecimiento en el tráfico de mercaderías debido a los sistemas modernos de producción (just-in-time) y a la unificación de los mercados. Y este crecimiento se había concentrado casi todo sobre la carretera, lo cual había producido un gran impacto sobre la opinión pública que pedía una mejora de la protección de las personas y del medio ambiente. En Suiza se argumentaba que era necesario regular la circulación de camiones debido a la falta de espacio y de recursos financieros.

Estos problemas llevaron al gobierno federal a establecer una estrategia nacional de transporte de mercaderías basada, por una parte, en la transferencia de cargas hacia el ferrocarril, mejorando su eficiencia, y por otra, en una triple dirección: 1) Nuevas infraestructuras ferroviarias, 2) Tasación a los camiones, de acuerdo con el principio de quien contamina, paga y c) Reforma del sistema ferroviario. El sistema de tasas es proporcional a la distancia recorrida, al peso y a las emisiones, y busca recuperar tanto los costes internos como los externos. Para el 2008 las tarifas oscilan entre los 0,0180 y 0,0150 € /tonelada-km, unos valores que son cinco veces más altos que en Austria y diez veces más que en Alemania y Chequia. Los ingresos conseguidos en el último año fiscal de 2007 han sido de 800 millones de euros que se han repartido de la forma siguiente: 1/3 para los Cantones y 2/3 para la Confederación, y se utilizan en la financiación del transporte público local, en la construcción de dos nuevos túneles ferroviarios a través de los Alpes (Lötschberg y Sant Gotthard), en la financiación del plan Tren 2000 y en la reducción del ruido ferroviario.

Siete años después de haber implantado este sistema ya se puede hacer un balance de los resultados. Se han producido beneficios en la eficiencia del sector del transporte, ya que el número de camiones se ha reducido en un 6,4% mientras que las mercancías transportadas han aumentado en un 16,4%. El impacto sobre los precios ha sido despreciable, sólo una décima porcentual en el IPC. La renovación de flotas por vehículos más limpios ha sido claramente incentivada, ya que los precios son inversamente proporcionales a la calidad ambiental de los motores. Se ha producido una clara disminución en los niveles de contaminación atmosférica, evaluada en el 14% en el caso de las emisiones de óxidos de nitrógeno, un 10% en el caso de partículas y un 6% en términos de toneladas equivalentes de CO2. No se ha detectado ningún efecto negativo sobre el mercado laboral, ya que el número de trabajadores empleados en el sector del transporte de mercaderías por carretera ha permanecido estable. Por el contrario, no se ha observado una transferencia significativa de carga hacia los modelos sostenibles, el ferrocarril y el transporte fluvial.

Efectos similares, aunque todavía de menor intensidad, se han observado en Alemania y en Austria. Se considera que el hecho que las tarifas sean más altas en el país helvético ha tenido el efecto de un incentivo más intenso para que los operadores mejoren su gestión.

La aplicación consecuente de los principios de la Euroviñeta en el país alpino ha producido espectaculares resultados.

El 8 de julio de 2008 la Comisión Europea adoptó un gran paquete de medidas que se conoce con el nombre de Greening Transport, “Ecologización del transporte”. Entre la batería de propuestas que se formulan figura una nueva revisión de la Directiva 2006/38 para la inclusión de los costes externos, pero sólo sobre la carretera, ya que la inclusión de estos costes en otros sistemas de transporte (ferrocarril, fluvial, marítimo,…) plantea dificultades conceptuales muy complejas, a parte de que en el caso de la carretera son mucho más elevadas. Sin embargo, el debate de la internalización de los costes en la aviación y el transporte marítimo está dando pasos significativos en Europa. El documento concluye que solo un precio de infraestructura basado en el coste total social marginal, es decir, la suma de los costes internos y externos de funcionamiento, ofrecerá una señal clara al mercado para que se utilice el modo de transporte más conveniente y para que los recursos escasos se utilicen de forma racional (espacio y infraestructuras viarias).

Por lo que respecta a las características de cada tipo de coste externo, cada uno de ellos necesita diferentes instrumentos. Se establece así mismo que el uso diferenciado de tasas (por lugar, momento del día, etc.) es la mejor manera de tratar estas variables, especialmente en el caso de congestión, contaminación atmosférica, ruido y accidentes, a pesar que en este último caso, el documento de la CE se inclina por resolver este tema a través de una modificación de las pólizas de seguro, ofreciendo incentivos a quien conduce sin accidentes. Una buena solución podría pasar por establecer primas de seguros proporcionales a la distancia recorrida, lo cual en el caso de los camiones sería de fácil instrumentación. Y también se indica que las emisiones de CO2 que causan el cambio climático no varían en el tiempo o en el lugar donde se producen, sino que están relacionadas con el consumo de combustibles, por lo cual se infiere que la mejor forma de abordar su control es a través de una tasa sobre el consumo, o bien incluyendo estas emisiones en el sistema de comercio de emisiones. La CE evalúa que la aplicación de su propuesta en toda Europa produciría un incremento de la cuota del transporte ferroviario de mercaderías de entre un 1,1 y 1,7% (actualmente es del 13,5%) y una disminución de entre el 3 y 4% en la cuota del transporte de mercaderías por carretera (actualmente es del 44,6%).

Llegado a este punto, el informe analiza la conveniencia de aplicar el sistema de la Euroviñeta en España, ya que desde el punto de vista del transporte por carretera el 90% del transporte es interno y, por otro lado, el norte y el centro de España son tan territorio de paso como otros países, tradicionalmente de paso, como por ejemplo Suiza, Chequia, Austria o Alemania. El centro y norte de España soportan un intenso tráfico de paso sin recibir ninguna aportación a cambio en términos de valor añadido. Ciertamente, con la efectiva integración de los diversos países europeos en un espacio económico y político único, cada vez tiene menos sentido la visión tradicional que dividía el territorio en zonas de paso y áreas periféricas, porque hoy en día, conceptualmente, casi todo el territorio europeo es zona de paso. La diferencia entre unas y otras zonas es la intensidad con la que se percibe este tráfico de paso, pero no el orden de magnitud. Por tanto, es del todo comprensible que se vea como indispensable la aplicación de las directivas de la Euroviñeta sobre el territorio español, tanto en lo que regula el establecimiento de las tasas para recuperar los costes de infraestructura, como lo que se refiere a la tasación de los costes externos, que son elevados. Diversos estudios evalúan los costes externos ocasionados por los camiones en España en un valor de 10.000 millones de euros anuales. Estos costes pesan como una losa sobre la economía española.

El sentido de la Euroviñeta no es el de encarecer el transporte, sino el de dar unas señales claras al sector del mercado del transporte para que incremente su eficiencia. El sistema de la Euroviñeta penaliza la mala gestión pero al mismo tiempo ofrece incentivos y oportunidades a los operadores logísticos y de transporte que la mejoren. Los transportistas que lo hagan verán bajar sus costes unitarios, disminuirán las circulaciones de vacío (las circulaciones de vacío representan, según corredores, entre el 30 y el 50% del tráfico de camiones), se dotarán de nuevos vehículos que mejoraran la eficiencia de los motores y bajaran las emisiones, etc. No hace falta ver, por tanto, la Euroviñeta como un instrumento recaudatorio, sino como un sistema que ofrece incentivos para mejorar la productividad global del sistema, tomando en cuenta, al mismo tiempo, tanto los costes internos, que paga cada cargador y cada transportista, como los externos que se pagan entre todos.

Según un estudio del Colegio Oficial de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos de España, en caso de aplicarse la directiva 2006/38 de la Euroviñeta, sobre la red de autopistas y autovías libres de peaje dependientes del gobierno central, las tarifas de equilibrio estarían situadas entre 0,035 y 0,046 €/km. Con estas tarifas se recuperarían los costes de funcionamiento del sistema, que este colegio profesional estima en 468 millones de euros. Estas cifras unitarias son la tercera parte de las de Alemania y la novena de las de Austria, por lo que seguramente están subestimadas. Estos cálculos se hacen sin tener presente la internalización de los costes externos, para los que el paquete de Ecologización del Transporte de la CE propone inicialmente un techo medio bajo, de 0,04€/km.

Algunos estudios concluyen que la aplicación de las previsiones de la Directiva de la Euroviñeta en trámite de aprobación (2008), es decir, sobre toda la red viaria e incluyendo la internalización de los costes externos en los términos en que la Directiva faculta a hacerlo. Los ingresos conseguidos se situarían entre 1.000 y 3.000 millones de euros anuales en concepto de recuperación de los costes sobre las infraestructuras, más unos 1.200 millones de euros en concepto de recuperación de los costes externos. En total, entre 2.200 y 4.200 millones de euros.

Estos fondos deberían emplearse en la creación o articulación de nuevos ejes de transporte alternativo sostenible, como por ejemplo el ferrocarril o transporte marítimo de cabotaje, en sus diversas modalidades de encaminamiento de mercaderías; en ayudas para conseguir empresas de transporte con más capacidad de gestión (más camiones, más tecnología y más formación); ayudas para la compra de vehículos menos contaminantes o con nuevos combustibles (por ejemplo, gas o híbridos) o la promoción de centrales de información a través de las nuevas tecnologías para minimizar los viajes de vacío. También servirían para financiar nuevos corredores transpirenaicos de transporte como el de la travesía central de los Pirineos, un proyecto que aparece en la lista de Essen de proyectos prioritarios de la UE.

Teniendo en cuenta la gran experiencia suiza y los interesantes resultados obtenidos en Alemania, Austria y Chequia, se puede pronosticar que los efectos beneficiosos sobre la economía, el medio ambiente y el sistema de transporte español serán de la misma magnitud que los producidos en esos países.

Barcelona, octubre de 2008