La complexa governança del sistema de Rodalies de Catalunya: entre debats tècnics i polítics

[vc_row][vc_column][vc_column_text]Per què aquest article? Els trens de “Rodalies de Catalunya”, la marca amb la qual es coneixen les línies de rodalies de la regió metropolitana de Barcelona i els serveis regionals de Catalunya en ample ibèric, són sovint objecte d’atenció dels mitjans de comunicació i de debat polític que acaba amb retrets entre les administracions estatal i autonòmica sobre qui és el veritable responsable, qui paga els serveis i les obres, etcètera.  

El conjunt d’aquestes línies són el 2n servei de transport públic en nombre d’usuaris diaris a Catalunya, només després del Metro de Barcelona de TMB; i possiblement, siguin el servei amb més viatgers-quilòmetres recorreguts. 

Què depèn avui en dia de la Generalitat i què depèn del Govern de l’Estat? I del segon grup, què pertany a Adif i què a Renfe? En quina situació es troba cada un d’ells d’acord amb els acords polítics presos? Ho intentem d’escriure a continuació.

Però què vol dir la titularitat del servei?

Es tracta de la competència que té qualsevol administració pública per a prestar un servei; que en el cas del transport públic, significa bàsicament definir, d’una banda, a quina empresa (pública o privada) s’encarrega la provisió d’aquest servei i de l’altra, les característiques que ha de tenir: la quantitat d’expedicions o freqüència, les condicions sota les quals operen, les tarifes que s’hi apliquen, etcètera. 

En virtut de l’Estatut d’Autonomia de 2006, i igual que els serveis de transport públic per carretera, sempre que els serveis discorrin íntegrament sobre territori català, la Generalitat de Catalunya en serà la titular, independentment de qui sigui la competència sobre la infraestructura ferroviària.  

Així doncs, i en compliment de l’estatut, la titularitat del servei de Rodalies i regionals va ser traspassada del govern espanyol a la Generalitat l’any 2010 per a les Rodalies del nucli de Barcelona i l’any 2011 per als serveis regionals. Catalunya és l’única comunitat autònoma de l’estat que té aquest traspàs, tot i que el País Basc, la Comunitat Valenciana i Andalusia també hi han mostrat interès. 

Si mirem altres estats europeus de mida similar, a França i a Alemanya també tenen traspassada la titularitat del servei tipus “regionals i rodalies” a totes les regions i lands, respectivament, on ha donat bons resultats en molts casos.

De qui són les infraestructures i qui fa les obres?

El servei de transport per ferrocarril es duu a terme sobre d’unes infraestructures dedicades. Les infraestructures ferroviàries inclouen els terrenys, les vies, l’electrificació (catenària), sistemes de control i senyalització, les estacions, els centres de comandament, etcètera, exceptuant els tallers i les derivacions (ramals) particulars.  

A Espanya la xarxa ferroviària estatal, ja sigui en ample internacional, ibèric o mètric, està catalogada com a “Red Ferroviaria de Interés General” (RFIG) per part del Ministeri de Transports, Mobilitat i Agenda Urbana (MITMA).

Des de l’any 2005, Espanya aplica la directiva 440/91 de la Unió Europea (1r paquet legislatiu ferroviari europeu, de 2001), que obliga a garantir el dret a l’accés a les infraestructures ferroviàries -equitatiu i no discriminatori- a tota empresa ferroviària -pública o privada- titular d’una llicència que reuneixi les condicions de seguretat i en sol·liciti l’accés, pagant els cànons d’ús pertinents. Per fer-ho, el govern central va decidir dividir la històrica Renfe, creada al 1941, en dues empreses diferents: Renfe Operadora, com a empresa ferroviària pública, i Adif, com a administrador d’infraestructures públic. 

Pràcticament totes les infraestructures de la RFIG són gestionades per Adif, al mateix temps subdividida en xarxa convencional i alta velocitat; amb petites excepcions com la línia Figueres – Perpinyà, concessionada a LFP, S.A., o les xarxes autònomes dels ports. Són, per tant, Adif i el MITMA, els encarregats d’invertir en el manteniment i millora d’aquesta infraestructura.

Una particularitat de la governança de les infraestructures són les estacions de viatgers. Malgrat ser propietat d’Adif, la majoria d’estacions de Rodalies de l’Estat tenen la gestió encomanada directament a Renfe, per la seva estreta vinculació amb el servei. A Catalunya, Renfe gestiona totes les estacions del servei del nucli de rodalies de la regió metropolitana (zones 1 a 6), excepte les estacions barcelonines de Sants, Passeig de Gràcia i Estació de França.

Pel que fa als tallers, estan exclosos de la RFIG, i són dependents de les empreses ferroviàries operadores del servei o d’empreses expressament dedicades al manteniment. Poden estar obligats a prestar serveis sobre tercers operadors, a canvi d’un cànon d’ús. 

Per norma general, els Estats europeus han mantingut la integritat en la gestió de les seves xarxes ferroviàries, si bé hi ha petits exemples de traspassos a governs regionals. 

Qui fa l’operació dels trens?

L’operació de trens inclou tota la prestació del servei en si: la gestió del servei a través del parc mòbil disponible, el seu manteniment, la contractació, formació i gestió de maquinistes i interventors, la comercialització del servei (informació, reclamacions, etcètera), l’aplicació de les polítiques tarifàries que decideixi el titular, etcètera. 

A l’hora d’oferir un servei públic com el transport, hi ha diverses fórmules per fer-ho:

• Segons l’empresa prestatària, poden ser de gestió directa, a través d’empreses públiques a través d’un contracte programa; o de gestió indirecta, a través d’empreses privades a través d’un contracte de concessió, atorgat a través d’un concurs de lliure concurrència.
• Segons la naturalesa del servei, subvencionat per l’administració pública si es tracta d’un servei públic de primera necessitat; o de risc i ventura a càrrec de l’operador, que té llibertat de fixar preus estant exempt de subvenció. 

Els serveis de Rodalies de Catalunya són servei de gestió directa i subvencionat per l’administració pública (vegeu següent apartat), que opera sobre la infraestructura de la RFIG.

A Catalunya, Renfe és l’operadora dels trens de Rodalies que circulen per la RFIG. L’empresa pública disposa d’un parc mòbil d’aproximadament de 270 trens; una plantilla de 1.400 treballadors, dels quals uns 800 són maquinistes; diversos tallers, alguns dels quals s’operen amb UTE amb fabricants de material mòbil, i l’encomana de la gestió de la majoria d’estacions del nucli de rodalies de Barcelona. El fet de ser una empresa estatal, implica freqüents intercanvis d’actius i de serveis de manteniment amb altres parts de l’Estat.

Com es decideix quina empresa opera aquest servei? Fins a l’actualitat l’administració pot fer adjudicació directa a una empresa pública pròpia, i així ho han fet el MITMA amb RENFE i la Generalitat amb FGC. Tanmateix, la normativa europea estableix en el 4t paquet legislatiu (2016), que a partir del 2023, i no més tard del 2032, caldrà fer-ho per concurs públic obert on es podrà presentar tant l’empresa pública pròpia com qualsevol altra empresa, pública o privada. Diverses regions franceses, per exemple, ja han fet els seus concursos, i en la majoria, però no totes, ha guanyat la pròpia SNCF.

Normalment, un cop s’ha decidit quina empresa és l’operadora, se signa un “contracte programa” que fixa la relació administració-empresa i les característiques del servei, el seu finançament, control de qualitat, penalitzacions en cas d’incompliment, clàusules de rescissió, etc.). Actualment, però, el contracte que hi havia vigent entre Renfe i el MITMA, i que va passar-se a la Generalitat amb el traspàs, està caducat i la Generalitat no en vol signar cap de nou, al·legant que es farà quan es resolguin una sèrie de qüestions.

I tot això quant costa i com es paga?

Quant costa? L’operació dels serveis d’obligació pública, rodalies i regionals, és deficitària. En tant que servei públic, el preu del bitllet no es defineix per cobrir tots els costos, sinó com a un compromís entre cobrir-ne una part i oferir un preu atractiu i assequible. El 2019, l’últim any abans de la pandèmia i abans de la implantació dels abonaments recurrents gratuïts per part del MITMA i els descomptes de les ATM, calia que l’administració aportés més de 200 M€ anuals per a finançar les Rodalies, tant pel servei transferit al període 2010-2011 com per les millores implantades a petició de la Generalitat de Catalunya al “pla d’acció” de l’any 2014, que incloïen alguns reforços de servei i les noves línies RG1, RT1 i RT2. A conseqüència dels descomptes de l’ATM i gratuïtats del MITMA de l’època post-Covid, les aportacions públiques s’han d’actualitzar considerablement a l’alça. 

Com es paga? Habitualment, aquest import l’hauria de sufragar l’administració que té la titularitat del servei. Eventualment, quan una administració traspassa la titularitat d’un servei a una altra, també sol traspassar els diners necessaris per finançar-lo. En el traspàs de la titularitat de Rodalies, però, el finançament del servei, ni es va calcular ni es va traspassar, existint únicament una referència al contracte-programa aleshores en vigor entre l’Estat i Renfe, que obria la possibilitat d’ampliar-lo un cop s’extingís. 

El finançament del servei va garantir-se a través d’acords institucionals mitjançant els quals  el MITMA continuava pagant l’import del servei transferit al període 2010-2011 directament a Renfe, i les ampliacions del mateix -anomenades “pla d’acció”- serien finançades per la Generalitat. Aquests acords van funcionar fins a l’any 2016. 

Des d’aleshores el servei es finança de forma unilateral pel MITMA, tot incloent el “pla d’acció” de la Generalitat, el cost del qual ha estat reclamat als tribunals. Tanmateix, la Generalitat s’ha negat a signar el contracte-programa amb Renfe per diverses desavinences amb l’administració de l’Estat, especialment la quantificació del cost del servei i les transferències financeres del mateix. 

La negativa de transferir el cost del servei a la Generalitat s’ha interpretat, per algunes parts, com a una mesura de pressió de l’Estat perquè la Generalitat no pugui provocar la fragmentació dels actius de Renfe-Operadora i traspassar-los a cap altre operador abans dels terminis corresponents al quart paquet de liberalització ferroviària (2032). Recentment, el govern espanyol s’ha compromès a traspassar el cost del servei, però encara no s’han fet públiques les condicions.

 

Quina diferència entre la situació actual i un traspàs “complet”?

El traspàs complet inclou tot el sistema ferroviari.  L’any 1978, el traspàs a la Generalitat de les línies gestionades per FEVE (Ferrocarriles Españoles de Vía Estrecha) al Vallès i a l’eix del Llobregat-Anoia, va donar lloc als Ferrocarrils de la Generalitat de Catalunya. Aleshores es van transferir unes línies que no formaven part de cap xarxa estatal connexa. Catalunya i altres comunitats autònomes han liderat el finançament de les millores de les xarxes transferides, convertint-les en xarxes exemplars. 

També és cert que el traspàs únicament de titularitat -amb o sense material mòbil i finançament- també ha donat bons resultats a moltes regions europees.

L’any 2004, la Generalitat va rebre en traspàs complet de la línia Lleida-La Pobla de Segur, una vegada fou desclassificada de la RFIG, a excepció de l’últim quilòmetre d’accés a Lleida. Novament, la Generalitat en va encarregar l’operació a FGC, i es va fer càrrec de la compra de nou material mòbil (tres trens).

Un cas diferent és el que es planteja per l’eix Lleida-Cervera-Manresa. En aquest cas, la Generalitat ha anunciat que encarregarà el servei a FGC sobre la xarxa ferroviària estatal, fent ús del fet de ser-ne la titular, una vegada s’hagi fet càrrec de la compra de nous trens i disposi de maquinistes habilitats per a la RFIG.  Les estacions i vies, en canvi, continuaran sent propietat i gestionades per ADIF.

 

Més dificultats d’un sistema molt complex

La governança del sistema de Rodalies de Catalunya, a diferència de la resta de sistemes ferroviaris integrats de Catalunya, com el Metro de TMB, els FGC o el TRAM, presenta un grau de complexitat considerable no només degut a la dualitat govern central-Generalitat, sinó també a un conjunt d’altres causes:

• La gestió i operació de trens i la de la infraestructura ferroviària està separada (Adif-Renfe), d’acord amb els paquets ferroviaris legislatius de la Unió Europea. Al cas espanyol, portuguès i italià, aquesta separació s’ha fet a través d’empreses públiques diferents, mentre que a Alemanya, Àustria i França, l’operació es fa sota un mateix holding liderat per una sola empresa pública. 
• Les infraestructures estan sotmeses a normatives tècniques de la Unió Europea, destinades a la interoperabilitat, tant per permetre trànsit ferroviari internacional dins la Unió com per permetre la circulació de múltiples operadors compartint infraestructura (model de l’aviació).
• Les infraestructures es comparteixen  amb múltiples operadors de mercaderies (des del 2005).

I continuant amb les comparacions amb els sistemes integrats, cal recordar que les Rodalies tenen encara més  complexitat per motius operacionals: forta heterogeneïtat del servei (combinant trens de rodalies i regionals, amb diferent nombre de parades i velocitats comercials per cobrir necessitats diferents), forta heterogeneïtat d’infraestructures (línies aptes a 200 km/h, línies d’alta muntanya a 60 km/h i grans pendents, etc), xarxa molt entrellaçada (esquema de túnels a Barcelona, terminals i bifurcacions fan que tot estigui entrellaçat, també les incidències…), etc. Però això ja seria per a un altre article.

I a partir d’ara, què?

Per descomptat, és impossible saber com evolucionarà la situació. Políticament, la Generalitat reclama algun tipus de traspàs addicional, involucrant els actius de l’operadora i/o de la infraestructura estatals. 

Què ens agradaria que passés?

12 anys després del traspàs les administracions no poden situar-se en l’immobilisme. El traspàs ha permès protegir els serveis de Rodalies de les retallades viscudes a altres punts d’Espanya i encara té marge d’actuació si hi ha negociació. Hi ha 6 punts que són claus per a la PTP:

• Que es traspassi a la Generalitat el finançament corresponent al dèficit del servei traspassat el 2011 amb la corresponent actualització de costos, acordant el futur recàlcul d’aquest import.
• Que la Generalitat i Renfe signin un nou contracte programa, amb finançament assegurat per llei, i es desenvolupin les accions d’infraestructura i nou material mòbil previstes al Pla de Rodalies.
• Que la Generalitat de Catalunya, l’Autoritat del Transport Metropolità (ATM),  Adif,  Renfe i FGC, estableixin un full de ruta per al futur de les Rodalies, que inclogui un esquema de serveis a futur (línies, freqüència, temps de viatge, etc.) i quines inversions són necessàries, i en quin ordre, per aconseguir-lo. En aquest sentit, demanem replantejar la R-Aeroport i fer un plantejament de millora de totes les Rodalies (els solcs dels túnels són limitats i han de servir per millorar totes les línies, no només l’aeroport). 
• Que el Ministeri de Transports mantingui o incrementi el ritme inversor en les infraestructures dels últims 5 anys i no sotmeti la xarxa ferroviària convencional a noves dècades d’abandonament.
• Que la Generalitat, com a titular, financi les millores de serveis que ja es poden fer amb la infraestructura actual (per exemple: millores de freqüències a Regionals -inclosa R12 mentre no arribi FGC-,  l’R8, o creació de la R80). 
• Que la comunicació i resolució de les incidències es faci amb un clima de confiança entre els actors implicats, prioritzant sempre la informació als usuaris afectats.

És del tot imprescindible que el MITMA, Adif, Generalitat, FGC i Renfe col·laborin, de manera transitòria o definitiva, en la programació dels serveis ferroviaris de Catalunya. I esperem que ho facin per millorar els serveis de forma immediata.

 

Adrià Ramirez Papell i Ricard Riol Jurado

Junta de la PTP[/vc_column_text][/vc_column][/vc_row][vc_row][vc_column][vc_cta h2=”No et perdis cap article de la revista!” txt_align=”center” color=”green”][/vc_cta][vc_btn title=”Número 70 disponible aquí!” color=”success” size=”lg” align=”center” link=”url:https%3A%2F%2Ftransportpublic.org%2Fmss70%2F|title:N%C3%BAmero%2068″][/vc_column][/vc_row]